platEU osvrt br.2: Paket zakona EU-a o digitalnim uslugama u kontekstu velikih digitalnih platformi

tra 19, 2021

platEU osvrt br.2

(platEU osvrt br.2 možete preuzeti u .pdf formatu na sljedećoj poveznici)

 

Paket zakona EU-a o digitalnim uslugama u kontekstu velikih digitalnih platformi[1]

 

Paško Bilić

 

U suvremenim javnopolitičkim raspravama samo rijetki smatraju da velike digitalne platforme (npr. Google, Facebook, Amazon, Netflix) ne treba regulirati. Različiti se pristupi mogu pronaći i na lijevoj i na desnoj strani političkog spektra, i to podjednako u SAD-u, u Europskoj uniji i na razini većine država članica Europske unije. Taj je potpuni zaokret u političkim i stručnim krugovima fascinantan ako se usporedi sa slabom regulacijom i pristupom laissez faire, koji je dominirao raspravom i praksom regulacije interneta još od 90-ih godina 20. st. Međunarodnom širenju fleksibilnog regulatornog pristupa svakako su doprinijeli interesi SAD-a u kojima su nastale neke od najvećih platformi. U javnim raspravama isticalo se da digitalne tehnologije stvaraju poslovne modele koji se opiru standardnim ekonomskim pravilima i rezultiraju novim oblicima profitabilnog poslovanja (Greenstein, 2015). Međutim, brojnim skandalima povezanima s nadzorom korisničkih podataka, narušenom privatnosti, dezinformacijama, izbjegavanjem poreza, tehnološkom pristranosti, radnim sporovima i drugim problemima koji negativno utječu na medijsku i kulturnu industriju ističe se ukorijenjenost digitalnih poslovnih modela u društvenim i političkim procesima.

Također se pokazalo da poslovni model platformi nije ništa drugo osim integrirana verzija tzv. višestranog tržišta (engl. multi-sided market), već poznatog poslovnog modela u kontekstu tradicionalnih masovnih medija. Naime, dok su masovni mediji oglašivačima pružali pristup potencijalnim potrošačima, brojne su agencije za istraživanje tržišta (npr. Nielsen, Ipsos, PwC itd.) sudjelovale u tom lancu vrijednosti pružanjem analitičkih podataka o karakteristikama i navikama potrošača. Za suvremene platforme nisu potrebne agencije za analizu potrošačkih navika jer podatke o korisnicima i potrošačima nadziru, prikupljaju i analiziraju u sklopu vlastitih organizacijskih jedinica. Na taj način vertikalno integriraju prethodno disperzirane poslovne usluge, a nakon što uspostave veliku korisničku bazu (i bazu korisničkih podataka), kontroliraju cijene usluga i pristup potrošačima. Ako se takvoj integraciji pridodaju akvizicije kompanija,[2] vertikalna integracija platformi poprima povijesne razmjere.[3] Razlog tomu nije specifičnost digitalnih tehnologija ni racionalna tržišna dinamika, nego regulatorni okvir koji dozvoljava koncentraciju i ekspanziju kapitala utemeljenu na komodifikaciji korisničkih podataka.

Pogrešno bi, međutim, bilo zaključiti da platforme nisu u određenoj mjeri regulirane (Nenadić, 2020; Rochefort, 2020). Ta je regulacija, doduše, većim dijelom samoregulativna. U tu se kategoriju svakako ubraja Facebookova politika transparentnosti oglašavanja, prvi put uvedena krajem 2017. Također, ekstenzivni pristup EU-a regulaciji prikupljanja i obrade podataka u Općoj uredbi o zaštiti podataka (EU 2016/679) (GDPR), koja je u hrvatskom zakonodavstvu na snazi od svibnja 2018. (NN 42/18), unosi brojna pravila za obradu digitalnih podataka i daje široke ovlasti nacionalnim regulatornim agencijama. Međutim, iako se Opća uredba često spominje kao globalni standard regulacije obrade podataka, njom se nedovoljno povezuju privatnost podataka s normativnim principima zaštite tržišnog natjecanja i ograničenja koncentracije (Cremer i dr., 2019).

Najjasnija inicijativa EU-a za reguliranje poslovnog modela utemeljenog na nadzoru, prikupljanju i obradi korisničkih podataka i izvlačenje profita iz nacionalnih tržišta, bez pravne prisutnosti u tim tržištima nalazi se u dvjema predloženim direktivama za digitalnim oporezivanjem: Direktiva o utvrđivanju pravila o oporezivanju dobiti trgovačkih društava od znatne digitalne prisutnosti (COM 2018/147) i Direktiva o zajedničkom sustavu poreza na digitalne usluge kojim se oporezuju prihodi od pružanja određenih digitalnih usluga (COM 2018/148). Iako su direktivama definirane jasne porezne stope i pravila po kojima bi se oporezivale platforme koje u državama članicama imaju ‘značajnu digitalnu prisutnost’ (engl. significant digital presence), njima nije postignut potreban konsenzus zbog protivljenja Irske i nordijskih zemalja (Ivanovski i McIntosh, 2019). Stoga je inicijativa za pronalaženje rješenja o digitalnom oporezivanju prebačena na razinu rasprave u sklopu OECD-a. Rezultat toga je fragmentirano digitalno tržište u kojem su neke države, kao što su Austrija, Češka, Francuska, Italija i Španjolska, uvele unilateralna porezna rješenja za digitalne usluge.[4]

Oporezivanje digitalnih usluga pridonijelo bi javnim financijama država članica[5] i otvorilo prostor za preusmjeravanje novih poreznih prihoda u razvoj različitih oblika javnih digitalnih usluga i/ili osnivanje regulatornih agencija,[6] koje bi se u kontinuitetu i na stabilnim financijskim temeljima bavile specifičnostima digitalnih usluga. Neuspjeh zajedničkog modela oporezivanja tim je veći što je projekt europskog udruživanja nastao kao projekt stvaranja zajedničkog tržišta na kojem će vrijediti jednaka pravila za sve zemlje članice i za sve kompanije koje posluju na zajedničkom tržištu. Tržišno je natjecanje normativni princip kojim je omogućena znatno veća koordinacija zajedničkih aktivnosti različitih država članica nego što je to dopušteno prema, primjerice, normativnom principu medijskog pluralizma u kontekstu medijskih politika, koje su u većoj mjeri prepuštene državama članicama.[7] Paket zakona o digitalnim uslugama načelno je pozitivan pomak jer aktualizira zastarjelu Direktivu o elektroničkoj trgovini iz 2000. Međutim, promatran u kontekstu digitalnog oligopola i neuspjeha prethodnih poreznih inicijativa, dometi novog paketa zakona prilično su ograničeni.

Paket o digitalnim uslugama sastoji se od dvaju akata: Akta o digitalnim uslugama (COM 2020/825) i Akta o digitalnim tržištima (COM 2020/842). Aktom o digitalnim uslugama, ovisno o veličini i dosegu pružatelja digitalnih usluga, unesene su brojne nove obveze kao što su: pravila za uklanjanje nezakonite robe, usluga ili sadržaja; različiti zaštitni mehanizmi za korisnike čiji su sadržaj obrisale platforme; obveze za velike platforme o sprječavanju zloporabe njihovih sustava; mjere transparentnosti za algoritme i oglašavanje; lakši pristup istraživača ključnim podacima o platformama; različiti postupci suradnje među javnim tijelima za učinkovitu provedbu pravila na unutarnjem tržištu itd. Aktom o digitalnim tržištima definirani su određeni pragovi za utvrđivanje pristupa velikim platformama koje mogu djelovati kao gatekeeperi za pružanje određenih usluga. Pod tim se prvenstveno misli na odnose velikih platformi te srednjih i manjih poduzetnika, a kako bi se spriječile situacije kao što je upotreba podataka koje platforme dobivaju od poslovnih korisnika da bi se natjecale s njima; neispravno funkcioniranje softvera trećih strana i interakcija s uslugama velikih platformi itd.

Iako je je predloženi paket detaljan u definiranju (nekih) aspekata interakcije platformi s korisnicima te interakcije platformi s poslovnim korisnicima, najslabiji je upravo tamo gdje bi trebao biti najsnažniji: u definiranju odgovornosti i jednakih pravila na unutarnjem tržištu. Prema predloženom paketu zakona, odgovornost ‘pravilnog’ ponašanja raspršena je na tri skupine aktera: (a) odgovornost korisnika interneta; (b) odgovornost velikih platformi i (c) odgovornost državne regulacije (ili tzv. koordinatora digitalnih usluga). Glede odgovornosti korisnika u Aktu o digitalnim uslugama navodi se da će „korisnicima i potrošačima na raspolaganju biti revizijska izvješća i rezultati neovisnih istraživanja koji će im omogućiti da bolje razumiju kako takve platforme utječu na naša društva” te da će se korisnike „morati jasno informirati o tome jesu li ciljna skupina određenog oglasa i zašto te tko je taj oglas platioˮ. Sav teret transparentnosti i odgovornosti  stavlja se na leđa individualnom korisniku, odnosno potrošaču koji se mora dovoljno informirati kako bi izbjegao štetne posljedice korištenja određenih digitalnih usluga. Glede odgovornosti velikih platformi, one već sada provode brojne samoregulativne inicijative: od sporazumnih uvjeta korištenja (engl. Terms of Agreement) do transparentnosti oglašavanja kako bi unaprijed ublažile i preduhitrile regulativna djelovanja na njihove poslovne modele. S obzirom na odgovornost državne regulacije, brojna se pitanja otvaraju prilikom osnivanja novih regulatornih tijela. Kako će se stabilno i neovisno financirati? Kako će osigurati politički neovisno imenovanje u ključna upravljačka tijela? Kako će se osigurati dovoljna razina ekspertize za takav tip specifičnog nadzora i regulacije velikih platformi? U hipotetskoj situaciji uspostave oporezivanja digitalnih usluga na istoj razini u državama članicama EU-a dio tih prihoda mogao bi se usmjeriti na stabilno financiranje digitalnih regulatora.[8]

Paket zakona EU-a o digitalnim uslugama promatran sam za sebe doima se kao paket brojnih rješenja kojima će se ograničiti moć velikih platformi. Međutim, promatran u kontekstu nedavnog neuspjeha poreznih direktiva doima se kao drugorazredno rješenje, kojim se moć velikih platformi ne ograničava dovoljno ozbiljno ni dalekosežno (Hill, 2021; Prettner, 2021). Dakle, doima se kao izbjegavanje suočavanja s najvažnijim problemom: poslovnim modelom velikih platformi koji se temelji na nadzoru, prikupljanju i analizi korisničkih podataka bez doprinosa javnim financijama u državama u kojima se ti podaci i profiti prikupljaju. Trenutni paket održava status quo, što znači da se poslovnim modelom nastavljaju ostvarivati ogromni profiti, a regulatornim rješenjima s njim se ne hvata u koštac, već donose ‘alibi’ rješenja pod političkim pritiskom javnosti za reguliranje velikih digitalnih platformi.

 

Reference

 

Bilić, P. i Primorac, J. (2018) The Digital Advertising Gap and the Online News Industry in Croatia. Media Studies , 9 (18), 62– 80.

 

Bilić, P., Prug, M. i Žitko, M. (2021) The Political Economy of Digital Monopolies: Contradictions and Alternatives to Dana Commodification. Bristol: Bristol University Press (u tisku).

 

Borodovsky, L. (2020) Stock Market Continues to Ignore Looming US Political Risks. The Wall Street Journal, 22. lipnja 2020.

 

Cremer , J. , de Monjoye , Y. A. & Schweitzer , H. (2019) Competition Policy for the Digital Era . European Commission.

 

Furman , J. , Coyle , D. , Fletcher , A. , McAuley , D. , & Mardsen , P. (2019) Unlocking Digital Competition: Report of the Digital Competition Expert Panel. UK Government.

 

Geringer, S. (2020) National digital taxes: Lessons from Europe. South African Journal of Accounting Research, 1–19.

 

Greenstein , S.M. (2015) How the Internet Became Commercial: Innovation, Privatization, and the Birth of a New Network . Princeton University Press.

 

Hill, S. (2021) Big Tech Media and the EU’s Weak Reed of ‘Competition’. Social Europe. https://www.socialeurope.eu/big-tech-media-and-the-eus-weak-reed-of-competition  (26. siječnja 2021.)

 

Ivanovski , A. , & McIntosh , B. (2019) EU Tax Policy Report, January – June 2019 . CFE Tax Advisers Europe.

 

Nenadić, I. (2020) Moć bez odgovornosti: politike moderacije sadržaja online platformi u brobi protiv infodemije. Anali hrvatskog politološkog društva 17(1): 79-101.

 

Pretnner, C. (2021) Taming the Big Tiger. Social Europe. https://www.socialeurope.eu/taming-the-big-tech-tiger  (9. travnja 2021.)

 

Rochefort, A. (2020) Regulating Social Media Platforms: A Comparative Policy Analysis. Communication Law and Policy 25(2): 225-260.

 

StatCounter (2021a) Search Engine Market Share Worldwide. https://gs.statcounter.com/search-engine-market-share

 

StatCounter (2021b) Social Media Stats Worldwide. https://gs.statcounter.com/social-media-stats

[1] platEU osvrti rezultat su rada na projektu ‘Javne politike Europske unije i platformizacija kulturnog i audiovizualnog sektora / platEU (broj: 620223-EPP-1-2020-1-HR-EPPJMO-PROJECT) koji je sufinanciran sredstvima programa Europske unije Erasmus+. Ova publikacija odražava isključivo stajalište autora publikacije i Komisija se ne može smatrati odgovornom prilikom uporabe informacija koje se u njoj nalaze.

[2] Na primjer, Facebookova akvizicija Instagrama (1 mlrd USD 2012.) i Whatsappa (22 mlrd USD 2014.), Googleova akvizicija Youtubea (1.7 mlrd USD 2006.) ili Amazonova akvizicija Whole Foodsa (13.7 mlrd USD 2017.).

[3] U ožujku 2021. udio Facebooka na globalnom tržištu društvenih medija iznosio je 72 % (StatCounter, 2021b), a Googlea na tržištu tražilica 92 % (StatCounter, 2021a). Google, Apple, Facebook, Amazon i Microsoft imali su ukupne godišnje prihode u 2019. od 899 milijardi američkih dolara. Da su nacionalna ekonomija, to bi ih smjestilo na 18. mjesto zemalja poredanih po godišnjem BDP-u, iza Nizozemske i ispred Saudijske Arabije (Bilić, Prug i Žitko, 2021). U ožujku 2020. te su kompanije zajedno s Netflixom bile odgovorne za 24 % tržišne kapitalizacije S&P top 500 NASDAQ kompanija (Borodovsky, 2020).

[4] Istovremeno, u Hrvatskoj ne postoji javna rasprava o digitalnom oporezivanju iako istraživanja pokazuju da velike globalne platforme dominiraju tržištem internetskog oglašavanja, što ima negativne učinke ne samo na digitalnu industriju vijesti nego i na cjelokupnu digitalnu javnu sferu (Bilić i Primorac, 2018).

[5] Digitalna porezna rješenja Austrije, Francuske, Mađarske i Ujedinjenog Kraljevstva doprinijet će između 0,04 i 0,07 % njihovim godišnjim poreznim prihodima (Geringer, 2020).

[6] Jedan od prijedloga u tzv. Furmanovu izvještaju u Ujedinjenom Kraljevstvu osnivanje je digitalnog regulatora, koji bi imao ovlasti praćenja tržišnog natjecanja u sve složenijem području digitalnih usluga i proizvoda (Furman i sur. 2019).

[7] Iznimka su direktive poput Direktive o audiovizualnim medijskim uslugama (AVMS), u kojima je donesen širi okvir regulacije audiovizualne industrije.

[8] Takav model već postoji u RH-u jer se na sličan način iz godišnjeg postotka prihoda svih elektroničkih medija (radija, televizije i elektroničkih publikacija) financira djelovanje Agencije za elektroničke medije.


[1] platEU osvrti rezultat su rada na projektu ‘Javne politike Europske unije i platformizacija kulturnog i audiovizualnog sektora / platEU (broj: 620223-EPP-1-2020-1-HR-EPPJMO-PROJECT) koji je sufinanciran sredstvima programa Europske unije Erasmus+. Ova publikacija odražava isključivo stajalište autora publikacije i Komisija se ne može smatrati odgovornom prilikom uporabe informacija koje se u njoj nalaze.

[2] Na primjer, Facebookova akvizicija Instagrama (1 mlrd USD 2012.) i Whatsappa (22 mlrd USD 2014.), Googleova akvizicija Youtubea (1.7 mlrd USD 2006.) ili Amazonova akvizicija Whole Foodsa (13.7 mlrd USD 2017.).

[3] U ožujku 2021. udio Facebooka na globalnom tržištu društvenih medija iznosio je 72 % (StatCounter, 2021b), a Googlea na tržištu tražilica 92 % (StatCounter, 2021a). Google, Apple, Facebook, Amazon i Microsoft imali su ukupne godišnje prihode u 2019. od 899 milijardi američkih dolara. Da su nacionalna ekonomija, to bi ih smjestilo na 18. mjesto zemalja poredanih po godišnjem BDP-u, iza Nizozemske i ispred Saudijske Arabije (Bilić, Prug i Žitko, 2021). U ožujku 2020. te su kompanije zajedno s Netflixom bile odgovorne za 24 % tržišne kapitalizacije S&P top 500 NASDAQ kompanija (Borodovsky, 2020).

[4] Istovremeno, u Hrvatskoj ne postoji javna rasprava o digitalnom oporezivanju iako istraživanja pokazuju da velike globalne platforme dominiraju tržištem internetskog oglašavanja, što ima negativne učinke ne samo na digitalnu industriju vijesti nego i na cjelokupnu digitalnu javnu sferu (Bilić i Primorac, 2018).

[5] Digitalna porezna rješenja Austrije, Francuske, Mađarske i Ujedinjenog Kraljevstva doprinijet će između 0,04 i 0,07 % njihovim godišnjim poreznim prihodima (Geringer, 2020).

[6] Jedan od prijedloga u tzv. Furmanovu izvještaju u Ujedinjenom Kraljevstvu osnivanje je digitalnog regulatora, koji bi imao ovlasti praćenja tržišnog natjecanja u sve složenijem području digitalnih usluga i proizvoda (Furman i sur. 2019).

[7] Iznimka su direktive poput Direktive o audiovizualnim medijskim uslugama (AVMS), u kojima je donesen širi okvir regulacije audiovizualne industrije.

[8] Takav model već postoji u RH-u jer se na sličan način iz godišnjeg postotka prihoda svih elektroničkih medija (radija, televizije i elektroničkih publikacija) financira djelovanje Agencije za elektroničke medije.